《招标投标法实施条例》重要条款释义与实务解读（一）

《招标投标法实施条例》（以下简称《条例》）作为《招标投标法》的重要配套行政法规，自2012年2月1日起施行，对规范招标投标活动、统一招投标规则、预防和惩治腐败、促进公平竞争具有重大意义。本文将对《条例》中的关键条款进行系统释义，通过对强制招标范围、招标程序规范、禁止行为界定、法律责任等核心内容的深入解读，为招投标各方主体提供实用的法律指引和操作建议。

总则与适用范围

《招标投标法实施条例》作为《招标投标法》的重要配套法规，在总则部分明确了立法目的、适用范围和基本原则，为整个招投标活动提供了基础性规范框架。

立法目的与依据方面，《条例》第一条开宗明义指出其制定依据是《招标投标法》，核心目的在于“依法完善招标制度，规范招标投标行为”。

工程建设项目定义是《条例》适用范围的核心要素。第二条明确将“工程建设项目”界定为“工程以及与工程建设有关的货物、服务”。这一界定解决了实践中长期存在的概念模糊问题，具体而言：

•工程：指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。这一定义涵盖了土木工程的全生命周期活动，从新建到改扩建再到拆除修缮，确保各类工程建设活动均纳入规范范畴。

•与工程建设有关的货物：指“构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等”。判断标准强调“不可分割性”和“基本功能性”，如电梯、中央空调系统通常属于此类，而办公家具则一般不纳入。

•与工程建设有关的服务：指“为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务”。这类服务与工程建设过程直接相关，影响工程质量和安全。

值得注意的是，第二条还解决了《招标投标法》与《政府采购法》的适用衔接问题，明确与“工程”无关或与其没有“不可分割和基本功能”关系的货物和服务适用《政府采购法》及其监管体系。这一区分对实务操作具有重要指导意义，避免了法律适用的混乱。

•强制招标范围与规模标准由第三条授权国务院发展改革部门会同有关部门制订，报国务院批准后公布施行。这一规定体现了以下特点：

•统一性：不再授权省级及以下政府制定招标范围和规模规定，避免了地方标准不一导致的混乱。

•灵活性：可按区域、行业分别制定标准，适应不同地区和行业的特点。

•趋势性：适当缩小范围，提高规模标准额，免除部分民营投资项目，反映了“放管服”改革方向。

实务中需特别注意区分“必须招标采购项目”与“企业为反腐倡廉及国有资产保值增值而自行组织的生产经营采购招标”，后者不属于《条例》强制规范范围。

•行政监督职责分工在第四条作了系统性规定，构建了多层次、多部门的监管体系：

•中央层面：国务院发展改革部门负责指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目实施监督检查；工信、住建、交通、水利、商务等部门按职责分工实施监督。

•地方层面：县级以上地方政府发展改革部门指导和协调本行政区域工作，有关部门按分工实施监督。

•特殊监督：财政部门对政府采购工程建设项目预算执行和政策执行情况实施监督；监察机关对相关监察对象实施监察。

这种分工既维持了现有体制，又为探索“招标投标集中综合监督与行业管理相互分离制约”的新型监管模式预留了空间。实务中需注意地方政府可能有特殊规定，应“从其规定”。

交易场所与电子招标是第五条规范的内容，要点包括：

•交易场所设立：设区的市级以上政府可根据需要建立统一规范的招标投标交易场所，强调“服务”定位，禁止与行政部门存在隶属关系和营利目的。

•电子招标鼓励：国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标，电子化不仅提高效率，更是市场一体化及主体诚信自律的基础。

禁止非法干涉是第六条的核心要求，明确禁止国家工作人员以任何方式非法干涉招标投标活动。这一规定针对实践中突出问题，根源在于“政府部门的职责边界不清楚”、“监督和管理同体不分”等问题。为落实这一禁令，相关文件如《违反规定插手干预工程建设领域行为处分规定》（监察部、人社部第22号令）提供了具体处分依据。

表1：工程建设项目构成要素解析

总则部分的规定为整个《条例》设定了基调和价值取向，理解这些基础性条款有助于在具体适用中把握立法原意，避免机械适用法律条文。

招标程序规范

《招标投标法实施条例》对招标程序进行了全面系统的规范，从招标方式选择到招标文件编制，从资格审查到投标有效期设定，构建了科学严密的程序规则体系。这些规定既是对《招标投标法》原则性条款的具体化，也是对实践中常见问题的针对性回应，对保障招投标活动的规范性、公平性和效率性具有重要作用。

招标审批与核准程序是依法必须招标项目的前置条件。第七条规定，需要履行项目审批、核准手续的依法必须招标项目，其招标范围、招标方式和招标组织形式应报项目审批、核准部门审批、核准。这一规定体现了以下要点：

•审批/核准内容：包括招标范围（哪些内容需要招标）、招标方式（公开招标或邀请招标）以及招标组织形式（自行招标或委托招标）三个核心要素。

•时间要求：不同于以往与可行性研究报告同时审批的做法，现在可以“在招标前单独申请审批或核准”。政府投资的公共设施、生态、科技等项目适用审批程序；企业投资的重大和限制类项目（有核准目录的）适用核准程序；而企业投资备案类项目则不需要申请审批和核准，但应符合行政监督部门要求。

实务操作中，招标人应注意区分项目类型适用不同程序，避免因程序瑕疵导致招标无效。同时，虽然备案类项目不需前置审批，但仍需符合《条例》其他规定，不可误解为完全自由裁量。

招标方式选择规则在第八条和第九条作了系统规定，区分了应当公开招标、可以邀请招标以及可以不招标三种情形：

•公开招标为原则：国有资金占控股或主导地位的依法必须招标项目，原则上应当公开招标。这体现了公开竞争和防止腐败的价值取向。

•邀请招标例外：仅限于两种情形——技术复杂、有特殊要求或受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；或采用公开招标方式的费用占项目合同金额比例过大。对于第二种情形，属于第七条规定的项目（需审批/核准项目），由审批、核准部门在项目审批、核准时作出认定；其他项目由招标人申请有关行政监督部门作出认定。这一规定旨在防止滥用邀请招标规避竞争，要求“事先有可靠事实证明只能选择明确和公认的少量潜在投标人”。

•不招标情形：除《招标投标法》第六十六条规定的涉及国家安全、秘密、抢险救灾等特殊情况外，《条例》第九条补充了五种情形，包括：需要采用不可替代的专利或专有技术；采购人依法能够自行建设、生产或提供；已通过招标选定的特许经营项目投资人能够自行建设、生产或提供；需要向原中标人采购否则将影响施工或功能配套要求；国家规定的其他特殊情形。为防止规避招标，《条例》特别规定“招标人为适用前款规定弄虚作假的，属于招标投标法第四条规定的规避招标”。

自行招标条件在第十条作了明确界定，指“招标人具有与招标项目规模和复杂程度相适应的技术、经济等方面的专业人员”。这实质上是将原国家计委5号令中的自行招标五项条件浓缩为核心标准，更具灵活性。专业人员范围包括取得招标职业资格的人员以及工程师、咨询师、经济师、造价师、会计师等。需注意的是，自行招标仍需向监督部门备案，且有关政府和企业的专业人员数量与结构等具体要求留待相关规章进一步规定。

招标代理规范是《条例》重点规范内容之一，第十一至十四条构建了完整的监管框架：

•资格认定：招标代理机构资格依照法律和国务院规定由有关部门认定，住建、商务、发展改革、工信等部门按职责分工实施监督管理。

•专业人员要求：招标代理机构应拥有一定数量的取得招标职业资格的专业人员，具体办法由人社部会同发展改革部门制定。这是建立“招标职业资格制度”的重要内容，旨在提高职业素质，强化自律。

•行为规范：招标代理机构应在资格许可和委托范围内开展业务，不得在所代理项目中投标或代理投标，也不得为投标人提供咨询，禁止涂改、出租、出借、转让资格证书。招标人与代理机构是民事委托关系，任何单位个人不得非法干涉。

•委托合同：招标人应与代理机构签订书面委托合同，收费标准应符合国家规定。根据相关规定，收费实行政府指导价，可上下浮动20%，组织全流程一次招标收费基准价按标段计费，并设有封顶限额（工程450万、货物350万、服务300万）。收费不含工程量清单、标底或招标控制价的编制费用。

招标文件编制规则在第十五条及后续条款中详细规定：

•公告发布：公开招标项目应依法发布招标公告；采用资格预审的应发布资格预审公告。依法必须招标项目的公告应在国务院发展改革部门指定媒介发布，不同媒介内容应一致，且不得收费。

•文件发售：资格预审文件或招标文件的发售期不得少于5日，收费限于补偿印刷、邮寄成本，不得营利。

•编制要求：依法必须招标项目应使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。这一规定旨在规范文件内容，减少招标人任意设置条件的情况。

资格审查程序是确保投标人适合资格要求的重要环节，《条例》作了细化规定：

•资格预审：国有资金占控股或主导地位的依法必须招标项目，招标人应组建资格审查委员会审查申请文件，该委员会及其成员适用评标委员会的相关规定。资格预审应按照文件载明的标准和方法进行，结束后应及时发出结果通知书，未通过者不具有投标资格。通过预审的申请人少于3个的，应重新招标。

•资格后审：由评标委员会在开标后按招标文件规定的标准和方法进行审查。

•异议处理：潜在投标人或其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应在提交申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应在投标截止时间10日前提出。招标人应自收到异议之日起3日内答复，答复前应暂停招投标活动。

投标有效期是招标人应当在招标文件中载明的重要条款，从提交投标文件的截止之日起算。投标保证金有效期应与投标有效期一致。这一规定保障了招标人在合理时间内完成评标和中标选择，同时约束招标人不得无限期延长决策时间。

标段划分受第二十四条规范，要求招标人不得利用划分标段限制或排斥潜在投标人，依法必须招标的项目不得利用划分标段规避招标。实务中需注意标段划分应科学合理，符合项目实际需要，避免人为分割或不当合并。

两阶段招标是针对技术复杂或无法精确拟定技术规格项目的特殊程序，第三十条规定了明确步骤：

•第一阶段：投标人提交不带报价的技术建议，招标人据此确定技术标准和要求，编制招标文件；

•第二阶段：招标人向第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人提交最终技术方案和投标报价。

如需提交投标保证金，应在第二阶段提出。这一程序兼顾了技术不确定项目的灵活性和竞争性，是国际通行做法在中国法律中的体现。

表2：招标程序关键时间节点要求

招标程序规范是《条例》的核心内容，通过细化《招标投标法》的原则性规定，增强了法律的可操作性和执行性。招标人和代理机构应当严格遵循这些程序要求，既要保障招投标活动的规范有序，又要注重提高效率和经济性。特别是在招标方式选择、资格审查、文件编制等关键环节，应深入理解立法本意，避免形式合规但实质规避竞争的行为。同时，随着电子招投标的普及，传统程序规则也面临新的实施环境和挑战，需要各方主体在遵循法律原则的前提下积极适应新技术条件下的操作模式。

相关政策法规：中华人民共和国招标投标法实施条例