《招标投标法实施条例》重要条款释义与实务解读（二）

投标与开标评标规范

《招标投标法实施条例》对投标、开标和评标环节作出了系统规范，明确了各方主体的行为准则，构建了公平竞争的制度框架。这些规定不仅细化了《招标投标法》的相关条款，还针对实践中普遍存在的围标串标、弄虚作假等问题作出了针对性规定，为招投标活动的规范运行提供了明确指引。

投标人资格与限制是确保竞争公平的重要保障，《条例》第三十三条至第三十七条对此作了全面规定：

•投标自由原则：投标人参加依法必须进行招标的项目的投标，不受地区或部门的限制，任何单位和个人不得非法干涉。这一规定旨在打破市场分割和地方保护，促进全国统一市场的形成。

•利害关系限制：第三十四条规定“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标”。这一规定关闭了招标人的下属单位、关联单位参与投标的大门，但《条例》未对“利害关系”作明确界定，实务中需结合具体情况判断，重点考察是否对公正性构成“潜在威胁”。

•投标文件撤回与撤销：投标人撤回已提交的投标文件，应在投标截止时间前书面通知招标人；投标截止后撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。这一规定区分了“撤回”与“撤销”的不同法律后果，引导投标人慎重决策。

•投标文件接收：招标人应拒收未通过资格预审的申请人提交的投标文件、逾期送达或不按招标文件要求密封的投标文件，并如实记载送达时间和密封情况存档备查。这一规定规范了招标人的接收行为，为后续争议解决提供证据支持。

联合体投标作为一种特殊的投标形式，在第三十七条受到专门规范：

•自主决定权：招标人应在资格预审公告、招标公告或投标邀请书中载明是否接受联合体投标，这一选择权由招标人根据项目实际情况决定。一般而言，技术复杂的大型项目接受联合体投标利大于弊，能够实现优势互补，提高竞争性。

•组成时间要求：接受联合体投标并进行资格预审的，联合体应在提交资格预审申请文件前组成；资格预审后增减、更换成员的，其投标无效。这一规定防止了通过变更联合体成员规避资格审查的行为。

•唯一性限制：联合体各方在同一招标项目中不得以自己名义单独投标或参加其他联合体投标，否则相关投标均无效。这一规定旨在防止投标人通过多重身份参与竞争，破坏公平性。

联合体投标虽然能够增强竞争力，但也存在内部协调问题，容易形成“两层皮”现象，招标人有时需付出大量精力协调联合体内部工作。因此，招标人应权衡利弊，在招标文件中明确联合体的具体要求和管理措施。

串通投标行为的界定是《条例》的重要创新，第三十九条至第四十一条明确列举了17种串通投标情形：

•投标人之间串通：包括协商投标文件实质内容、约定中标人、约定弃标、协同报价等行为。实践中常见的“围标”即属于此类。

•招标人与投标人串通：包括开标前泄露保密信息、明示或暗示投标人调整报价、授意投标人撤换或修改投标文件等行为。这类行为往往导致“明招暗定”，严重破坏招标公正性。

•视为串通的情形：不同投标人的投标文件由同一单位或个人编制、委托同一代理人、项目管理成员相同、投标文件异常一致或报价呈规律性差异、投标文件混装、保证金从同一账户转出等。这些情形即使无直接串通证据，也可依法认定为串通投标。

串通投标的法律后果严重，包括中标无效、没收违法所得、罚款、取消一定期限内投标资格直至吊销营业执照，构成犯罪的依法追究刑事责任。投标人应严格避免任何可能被认定为串通的行为，维护健康的竞争环境。

弄虚作假行为在《条例》第四十二条得到明确界定，包括五种情形：使用伪造、变造的许可证件；提供虚假的财务状况或业绩；提供虚假的项目负责人或主要技术人员简历、劳动关系证明；提供虚假的信用状况；其他弄虚作假行为。这些规定细化了《招标投标法》第三十三条的原则性禁止，为执法提供了明确依据。

开标程序虽在《条例》中规定不多，但第四十四条强调“招标人应当按照招标文件规定的时间、地点开标”，并规定“投标人少于3个的，不得开标；招标人应当重新招标”。这一规定保障了竞争的基本要求，防止在缺乏充分竞争的情况下进行采购。

评标委员会的组建和要求在《条例》第四十五条至第四十八条有详细规定：

•组成：依法必须进行招标的项目，评标委员会由招标人代表和技术、经济等方面专家组成，成员人数为5人以上单数，其中技术、经济专家不少于成员总数的三分之二。

•专家选取：一般项目专家应从招标代理机构专家库内相关专业专家名单中随机抽取；技术复杂、专业性强或国家有特殊要求的项目，经主管部门批准可直接确定。

•回避情形：与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会，已进入的应当更换。

评标委员会应按照招标文件确定的评标标准和方法进行评标，这是第四十九条的核心要求。评标过程中，委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作必要的澄清或说明，但不得超出投标文件范围或改变实质性内容。

标底与限价规则在第二十七条有专门规定：

•标底使用：招标人可自行决定是否编制标底，一个项目只能有一个标底且必须保密。标底仅作评标参考，不得以投标报价是否接近标底作为中标条件，也不得以报价超过标底上下浮动范围作为否决投标条件。这一规定改变了以往将标底乘以系数作为拦标价的惯常做法。

•最高限价：招标人设有最高投标限价的，应在招标文件中明确最高限价或其计算方法。与以往实践不同的是，《条例》明确禁止招标人规定最低投标限价。

评标结果公示是提高透明度的关键措施，第五十四条规定依法必须进行招标的项目，招标人应自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。公示内容应包括中标候选人排序、名称、投标报价、质量、工期及评标情况等。

投标保证金规则在第二十六条和第三十一条等条款中规范：

•金额限制：投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。

•账户要求：依法必须招标项目的境内投标单位以现金或支票形式提交的，应从其基本账户转出。

•退还时限：招标人最迟应在书面合同签订后5日内向中标人和未中标人退还投标保证金及银行同期存款利息。这一规定改变了以往代理机构长时间占用保证金利息的惯例，保护了投标人权益。

异议与投诉程序是救济机制的核心，《条例》增设专章（第五章）予以规范：

•异议前置：对资格预审文件、招标文件、开标及中标结果的异议应先向招标人提出。

•投诉程序：投标人或其他利害关系人可自知道或应当知道之日起10日内向行政监督部门投诉；对同一事项向两个以上部门投诉的，由最先收到投诉的部门处理。

•处理时限：行政监督部门应自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理，自受理之日起30个工作日内作出书面处理决定。

 

 

表3：串通投标行为分类与示例

行为类型	具体表现	认定标准	法律后果
投标人之间串通	协商投标文件实质内容、约定中标人或弃标、协同报价	明示或默示的共谋行为	中标无效、罚款、取消投标资格
招标人与投标人串通	泄露保密信息、暗示调整报价、协助修改文件	不正当的私下接触或协助	对责任人处分、构成犯罪的追究刑事责任
视为串通的情形	投标文件由同一单位编制（IP地址一致）、保证金同账户转出、文件异常一致	客观行为推定主观意图	需提供反证否则认定为串通

投标与开标评标规范是《条例》中技术性最强、实务操作性最高的部分，对招投标活动的公平性和规范性具有直接影响。投标人应当严格遵循诚信原则，避免任何形式的串通或弄虚作假行为；招标人则应确保程序公正透明，特别是在评标委员会组建、评标标准适用等关键环节，防止出现程序瑕疵或实质性偏袒。随着监管的日益严格和技术的不断进步，招投标活动正朝着更加规范、透明的方向发展，各方主体只有深入理解并严格遵守这些规范，才能在激烈的市场竞争中立于不败之地。

 

法律责任与特殊规定

《招标投标法实施条例》的法律责任体系构建了全面的违规惩戒机制，通过明确各类违法行为的认定标准、处罚措施和执法程序，为招投标活动的规范运行提供了强有力的保障。同时，《条例》还对一些特殊情形和新型招标方式作出了专门规定，增强了法律适用的灵活性和适应性。深入理解这些规定，对于各方主体防范法律风险、维护自身权益具有重要意义。

规避招标的法律责任是《条例》重点规制的行为之一。第六十三条规定，招标人有下列行为之一的，属于《招标投标法》第四条规定的规避招标行为：应当公开招标而采用邀请招标或不招标的；化整为零或以其他方式规避公开招标的；其他弄虚作假规避招标的情形。对这类行为，有关行政监督部门应责令限期改正，可处项目合同金额5‰以上10‰以下罚款；对全部或部分使用国有资金的项目，可暂停项目执行或资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

招标代理机构违法责任在第六十五条有专门规定，包括：在所代理项目中投标或代理投标，或为投标人提供咨询的；涂改、出租、出借、转让资格证书的。对这类行为，应处5万元以上25万元以下罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5%以上10%以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，暂停或取消招标代理资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

串通投标的法律后果极为严重，根据第六十七条，投标人相互串通或与招标人串通的，中标无效，处中标项目金额5‰以上10‰以下罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5%以上10%以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其1至2年内参加依法必须招标项目的投标资格并公告，直至吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对招标人参与串通的，除上述处罚外，还可对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

弄虚作假的法律责任在第六十八条中规定，投标人以他人名义投标或以其他方式弄虚作假骗取中标的，中标无效；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照《招标投标法》第五十四条规定处罚，即处中标项目金额5‰以上10‰以下罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5%以上10%以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其1至3年内参加依法必须招标项目的投标资格并公告，直至吊销营业执照。

评标委员会成员违法责任在第七十一条规定，成员有下列行为之一的，应给予警告，没收收受的财物，可以并处3000元以上5万元以下罚款；对违法情节严重的，取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须招标项目的评标；构成犯罪的，依法追究刑事责任：应当回避而不回避的；擅离职守的；不按招标文件规定的评标标准和方法评标的；私下接触投标人的；向招标人征询确定中标人意向或接受任何单位或个人明示或暗示提出的倾向性要求的；对依法应当否决的投标不提出否决意见的；暗示或诱导投标人作出澄清、说明或接受投标人主动提出的澄清、说明的；其他不客观、不公正履行职务的行为。

招标人违法责任散见于多个条款，主要包括：

•不按规定确定中标人：第六十三条规定，招标人在评标委员会依法推荐的中标候选人以外确定中标人的，或所有投标被否决后自行确定中标人的，中标无效，责令改正，可处中标项目金额5‰以上10‰以下罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

不按规定订立合同：第七十三条规定，招标人与中标人不按招标文件和中标人投标文件订立合同，或订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正，可处中标项目金额5‰以上10‰以下罚款。

•违规收取或退还保证金：第六十六条规定，招标人超过《条例》规定的比例收取保证金或不按规定退还保证金及银行同期存款利息的，责令改正，可处5万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

行政监督部门责任在第八十条规定，项目审批、核准部门不依法审批、核准项目招标范围、方式、组织形式的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。其他行政监督部门不依法履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

国家工作人员非法干涉责任在第八十一条规定，国家工作人员利用职务便利非法干涉招标投标活动的，依法给予记过或记大过处分；情节严重的，给予降级或撤职处分；情节特别严重的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一规定与第六条禁止性规定相呼应，强化了对公权力干预的约束。

电子招标投标作为新型交易方式，在《条例》第五条第二款得到鼓励：“国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标”。根据相关释义，电子招标投标不仅因为提高效率、节能减排等优点，更重要的是“信息一体化（行业、地域范围一体化、企业与项目管理全程一体化）是市场一体化以及主体诚信自律的基础”。电子招标投标系统由“集中三级公共服务平台和开放式项目交易平台”构成。随着技术的发展，电子招投标已成为行业主流，各方主体应积极适应这一趋势，掌握相关操作规范。

总承包招标在第二十九条得到规范，招标人可以依法对工程及与工程建设有关的货物、服务全部或部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内且达到法定规模标准的工程、货物、服务，应当依法进行招标。暂估价是指总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的金额。这一规定解决了工程总承包模式中的招标要求问题，为推广这一国际通行模式提供了法律依据。

异议与投诉处理程序在第五章（第六十条至第六十二条）有详细规定：

•异议前置：投标人或其他利害关系人认为招投标活动不符合规定的，应先向招标人提出异议。对资格预审文件有异议的，应在提交申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应在投标截止时间10日前提出；对开标有异议的，应在开标现场提出；对评标结果有异议的，应在中标候选人公示期间提出。

•投诉条件：异议人对招标人答复不服或招标人未答复的，可自知道或应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应有明确请求和必要证明材料。

•投诉处理：行政监督部门应自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理，自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定。需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。

不合理的条件限制排斥投标人是实践中常见问题，《条例》第三十二条明确列举了七种情形：

1. 就同一项目向不同潜在投标人或投标人提供有差别的项目信息；

2. 设定的资格、技术、商务条件与项目特点和实际需要不相适应或与合同履行无关；

3. 依法必须招标的项目以特定行政区域或行业业绩、奖项作为加分条件或中标条件；

4. 对潜在投标人或投标人采取不同的资格审查或评标标准；

5. 限定或指定特定的专利、商标、品牌、原产地或供应商；

6. 非法限定潜在投标人或投标人的所有制形式或组织形式；

7. 以其他不合理条件限制、排斥潜在投标人或投标人。

有上述行为的，由行政监督部门责令改正，可处1万元以上5万元以下罚款。值得注意的是，《条例》特别禁止了实践中常见的“短名单”做法，即招标人提供一份可供选择的品牌、供应商名录，投标人只能在该名录中选择。在《条例》实施后，即使在列举品牌后加上“或同档次”等字样，仍可能被认定为“限定品牌”。

招标终止处理在第三十一条规定，招标人终止招标的，应及时发布公告或以书面形式通知被邀请或已获取文件的潜在投标人。已发售文件或收取保证金的，应及时退还所收费用及保证金银行同期存款利息。这一规定规范了招标人的终止行为，保障了投标人的合法权益。

表4：主要违法行为及法律责任概览

违法行为类型	处罚对象	行政处罚措施	其他法律后果
规避招标	招标人	罚款(合同金额5‰-10‰)、暂停项目执行或资金拨付	对责任人给予处分
串通投标	投标人/招标人	罚款(中标金额5‰-10‰)、取消投标资格(1-2年)	中标无效、没收违法所得、吊销执照、刑事责任
弄虚作假	投标人	罚款(中标金额5‰-10‰)、取消投标资格(1-3年)	中标无效、没收违法所得、吊销执照、刑事责任
评标委员会违法	评标成员	罚款(3000-5万)、取消评标资格	没收财物、刑事责任
不按规定订立合同	招标人	罚款(中标金额5‰-10‰)	责令改正

法律责任与特殊规定构成了《条例》的“牙齿”，通过明确的法律后果增强了制度的执行力和威慑力。各方主体应当充分认识违法行为的严重后果，在招投标全过程中严格自律，避免触碰法律红线。同时，随着电子招投标、工程总承包等新型模式和业态的发展，《条例》的相关规定也需要在实践中不断丰富和完善，以适应行业发展的新需求。对于投标人而言，在权益受到侵害时，应善用异议和投诉机制，依法维护自身合法权益；对于招标人和代理机构而言，则需加强内部合规管理，防范法律风险，确保招投标活动的合法性和规范性。

 

相关政策法规：中华人民共和国招标投标法实施条例